Die in § 28 Abs. 4 Nr. 4 1. Alt. FeV a.F. getroffene Regelung, nach der eine während einer laufenden Sperrfrist erteilte Fahrerlaubnis ihren Inhaber nicht berechtigt, im Inland…

(vdvka)  Die in § 28 Abs. 4 Nr. 4 1. Alt. FeV a.F. getroffene Regelung, nach der eine während einer laufenden Sperrfrist erteilte Fahrerlaubnis ihren Inhaber nicht berechtigt, im Inland Kraftfahrzeuge zu führen, ist europarechtskonform.

Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift vor, so fehlt dem Fahrerlaubnisinhaber die oben bezeichnete Berechtigung, ohne dass es des Erlasses eines Aberkennungsbescheids nach vorausgegangener negativer Eignungsprüfung bedarf.

Eine als „Aberkennung“ bezeichnete Verfügung kann in einen feststellenden Verwaltungsakt des Inhalts, dass der Fahrerlaubnisinhaber nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland berechtigt ist, umgedeutet werden

Tenor

Die Berufung gegen das ohne mündliche Verhandlung ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 24. Februar 2010 – 10 K 1528/09 – wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens fallen dem Kläger zur Last.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der durch Bescheid des Beklagten vom 15.4.2009 verfügten Nichtanerkennung des Rechts des Klägers, mit seiner am 16.10.2007 in der Tschechischen Republik erworbenen Fahrerlaubnis im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland Kraftfahrzeuge zu führen.

Dem 1966 geborenen Kläger wurde seine 1988 erworbene Fahrerlaubnis erstmals durch Urteil des Amtsgerichts Merzig vom 17.3.1998 wegen einer Trunkenheitsfahrt bei einem Blutalkoholgehalt von 2,39 Promille entzogen. Die am 14.12.1998 neu erteilte Fahrerlaubnis wurde durch Urteil des Amtsgerichts Merzig vom 4.4.2000 wegen fahrlässiger Trunkenheit im Straßenverkehr (1,4 Promille) entzogen. Aufgrund des positiven medizinisch-psychologischen Eignungsgutachtens vom 27.12.2002, das mit Blick auf die damals vom Kläger behauptete Alkoholabstinenz seit März 2001 erstellt worden war, erhielt der Kläger am 7.2.2003 eine neue Fahrerlaubnis. Bereits zuvor, am 21.9.2002, war der Kläger mit einem Blutalkoholgehalt von 2,02 Promille als Führer eines Kraftrades auffällig geworden, was am 29.8.2003 zur Verurteilung durch das Amtsgericht Merzig wegen fahrlässiger Trunkenheit im Straßenverkehr in Tateinheit mit vorsätzlichem Fahren ohne Fahrerlaubnis und ohne Versicherungsschutz unter Verhängung einer isolierten Sperrfrist von zwei Jahren führte. Nachdem der Beklagte von dieser Verurteilung Kenntnis erlangt hatte, entzog er dem Kläger die Fahrerlaubnis durch Verfügung vom 20.8.2004 erneut. Die hiergegen erhobene Klage wurde durch Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 30.1.2008 – 10 K 56/07 – abgewiesen. Zwischenzeitlich verfügte der Kläger nach Verlegung seines Wohnsitzes nach Luxemburg über eine im Wege des Umtausches gegen die Fahrerlaubnis vom 7.2.2003 erworbene luxemburgische Fahrerlaubnis, die indes durch dortige Verfügung vom 16.6.2005 nach Bekanntwerden der Vorgeschichte entzogen wurde. Am 25.11.2005 erging ein weiteres Urteil des Amtsgerichts Merzig, diesmal wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis in zwei Fällen (14. und 16.10.2004), das auf die hinsichtlich des Strafmaßes eingelegte Berufung des Klägers durch Urteil des Landgerichts Saarbrücken vom 5.4.2007 durch Aussetzung der verhängten Freiheitsstrafe von vier Monaten zur Bewährung und Verkürzung der Sperrfirst von zwei Jahren auf sechs Monate abgeändert wurde. Dieses Urteil ist nach Rücknahme der seitens der Staatsanwaltschaft Saarbrücken eingelegten Revision am 5.7.2007 rechtskräftig geworden.

Am 16.10.2007 erwarb der Kläger in der Tschechischen Republik die Fahrerlaubnis der Klassen A und B. In dem Führerschein ist als sein Wohnort die tschechische Gemeinde Stribro vermerkt.

Nach Kenntniserlangung von diesem Fahrerlaubniserwerb und Anhörung des Klägers erließ der Beklagte die Verfügung vom 15.4.2009, in der es unter Nr. 1 heißt „Hiermit wird Ihnen das Recht aberkannt, mit Ihrer tschechischen Fahrerlaubnis in Deutschland Kraftfahrzeuge zu führen“, und begründete dies damit, dass die tschechische Fahrerlaubnis noch während des Laufs der sechsmonatigen Sperrfrist ausgestellt worden sei.

Der Antrag des Klägers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines am 24.4.2009 erhobenen Widerspruchs gegen die Verfügung des Beklagten vom 15.4.2009 wurde durch Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 31.7.2009 – 10 L 468/09 – zurückgewiesen; die Beschwerde des Klägers blieb ohne Erfolg (Beschluss des Senats vom 25.9.2009 – 1 B 430/09 -).

Am 15.10.2009 hat der Kläger bei dem Verwaltungsgericht des Saarlandes wegen Nichtbearbeitung seines Widerspruchs gegen die Verfügung vom 15.4.2009 Untätigkeitsklage erhoben und ausgeführt, ausweislich seines tschechischen Führerscheins sei dem Wohnsitzerfordernis Genüge getan. Im Übrigen sei die Sperrfrist längst abgelaufen.

Er hat schriftsätzlich beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 15.4.2009 aufzuheben.

Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,

die Klage abzuweisen.

Durch Urteil vom 24.2.2010, dem Kläger zugestellt am 5.3.2010, hat das Verwaltungsgericht die Klage – im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung – unter Bezugnahme auf die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes bestehenden Ausnahmen von der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen mit Blick auf den Umstand, dass die tschechische Fahrerlaubnis vor Ablauf der vom Landgericht Saarbrücken festgesetzten Sperrfrist ausgestellt worden sei, als unbegründet abgewiesen.

Auf den am 23.3.2010 gestellten und am 12.4.2010 begründeten Zulassungsantrag des Klägers hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 2.6.2010 – 1 A 94/10 – zugelassen.

Mit seiner am 14.6.2010 eingegangenen Berufungsbegründung betont der Kläger, dass die deutschen Behörden nach der zur Auslegung der europarechtlichen Vorgaben ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes grundsätzlich nicht befugt seien, eine von einer ausländischen Straßenverkehrsbehörde ausgestellte Fahrerlaubnis für das eigene Staatsgebiet zu suspendieren. Bei der Anwendung des Fallgestaltungen, in denen eine EU-Fahrerlaubnis nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland berechtigt, umschreibenden § 28 Abs. 4 FeV a.F. seien der Gesichtspunkt der Rechtssicherheit und der in Art. 103 Abs. 2 GG verankerte Grundsatz, dass eine Tat nur bestraft werden könne, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde, zu beachten. Nach dem Leitsatz der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes vom 26.6.2008 seien die deutschen Behörden bis zur endgültigen Prüfung der Gültigkeit einer EU-Fahrerlaubnis berechtigt, die Gültigkeit zunächst einmal vorläufig auszusetzen. Dies setze voraus, dass es tatsächlich etwas gebe, was ausgesetzt werden könne. Die bisher vorliegenden Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Problematik, durch die die Vorgehensweise von hessischen und nordrhein-westfälischen Verwaltungsbehörden ausdrücklich bestätigt worden sei, seien ebenfalls in diesem Sinne zu verstehen. Hiernach sei es zulässig, dem Inhaber einer EU-Fahrerlaubnis eine MPU-Auflage zu machen und im Weigerungs- oder Misserfolgsfalle die ausländische Fahrerlaubnis zu entziehen, was keinen Sinne mache, wenn es überhaupt keine gültige Fahrerlaubnis gegeben habe.

Der Kläger beantragt schriftsätzlich,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 24.2.2010 – 10 K 1528/09 – den Bescheid des Beklagten vom 15.4.2009 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,

die Berufung zurückzuweisen.

Er betont, dass der angefochtene Bescheid sich auf das Vorliegen eines der vom Europäischen Gerichtshof anerkannten Ausnahmetatbestände stütze, da die tschechische Fahrerlaubnis noch während der laufenden Sperrfrist ausgestellt worden sei. Es sei ihm daher nicht verwehrt, dieser Fahrerlaubnis die Anerkennung zu versagen. Dem stehe nicht entgegen, dass unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit bestehe, die Gültigkeit einer ausländischen Fahrerlaubnis vorläufig auszusetzen. Denn diese Aussetzungsmöglichkeit betreffe erkennbar die Fälle, in denen der Aufnahmemitgliedstaat im Ausstellermitgliedstaat die Wohnsitzvoraussetzung überprüfen lasse. Vorliegend ergebe sich aus dem Ausstellungsdatum des tschechischen Führerscheins indes ohne Weiteres, dass er vor Ablauf der Sperrfrist ausgestellt worden sei und daher nicht anerkannt werden müsse. Weitere Überprüfungen, während derer eine vorläufige Aussetzung in Betracht kommen könnte, seien nicht veranlasst. Es bedürfe auch keiner Überprüfung der Kraftfahreignung vor Erlass einer auf § 28 Abs. 4 FeV gestützten Entscheidung, da diese nicht wegen mangelnder Eignung, sondern wegen Erteilung während einer laufenden gerichtlichen Sperrfrist oder wegen örtlicher Unzuständigkeit der ausstellenden Behörde ergehe. Insoweit gelte nichts anderes als nach innerstaatlichem Recht, denn in Deutschland erteilte Fahrerlaubnisse unterlägen gleichermaßen der Einziehung, wenn sie während einer Führerscheinsperrfrist oder von einer örtlich unzuständigen Behörde ausgestellt worden seien. Zudem sei eine nachträgliche Überprüfung der Kraftfahreignung des Inhabers einer EU-Fahrerlaubnis nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes nur zulässig, wenn sich aus dessen verkehrsrechtlich relevantem Verhalten nach Fahrerlaubniserteilung Zweifel an der Fahreignung ergäben.

Die Beteiligten haben auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des Verfahrens 10 K 56/07 und des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens 10 L 468/09 beziehungsweise 1 B 430/09 sowie der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsunterlagen (1 Ordner), der Gegenstand der Beratung war, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat über die Berufung ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die auf Aufhebung der Verfügung des Beklagten vom 15.4.2009 gerichtete – zulässige – Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig.

Er findet seine Rechtsgrundlage in der Vorschrift des § 28 Abs. 4 Nr. 4 1. Alt. FeV in der vorliegend maßgeblichen Fassung vom 9.8.2004 – FeV a.F. – (1.), die vorgibt, dass die Berechtigung, Kraftfahrzeuge im Inland zu führen, nicht für Inhaber einer EU-Fahrerlaubnis gilt, denen aufgrund einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung keine Fahrerlaubnis erteilt werden darf (2.). Diese Vorschrift unterliegt gemessen an den europarechtlichen Vorgaben der Richtlinie 91/439/EWG sowie der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes keinen Bedenken an ihrer Gültigkeit und bewirkt, dass eine während einer laufenden Sperrfrist ausgestellte EU-Fahrerlaubnis ihrem Inhaber nicht die Berechtigung verleiht, im Bundesgebiet Kraftfahrzeuge zu führen (3.). Der Beklagte hat durch Erlass seiner Verfügung vom 15.4.2009 zulässigerweise zum Ausdruck gebracht, dass die unter Missachtung der Sperrfrist erteilte EU-Fahrerlaubnis des Klägers im Inland nicht gilt (4.).

1. Die Fahrerlaubnis, um deren Gültigkeit die Beteiligten streiten, wurde dem Kläger am 16.10.2007 in der Tschechischen Republik erteilt. Ob diese Fahrerlaubnis dem Kläger die Berechtigung vermittelt, im Inland Kraftfahrzeuge zu führen, richtet sich demgemäß nach der zur Zeit ihres Erwerbs maßgeblichen Rechtslage (BVerwG, Urteil vom 29.1.2009 – 3 C 31/07 -, NJW 2009, 1687) , also nach der Richtlinie 91/439/EWG in Verbindung mit der damals geltenden Fassung der innerstaatlichen Regelung des § 28 Abs. 4 FeV, deren Wirksamkeit wiederum an genannter Richtlinie zu messen ist.

2. Nach § 28 Abs. 4 Nr. 4 1. Alt. FeV a.F. gilt eine EU-Fahrerlaubnis im Inland nicht, wenn sie unter Missachtung einer gerichtlich verfügten Sperrfrist erteilt worden ist.

Dass diese Voraussetzung fallbezogen mit Blick auf den Eintritt der Rechtskraft des strafgerichtlichen Urteils am 5.7.2007, die Verhängung einer Sperrfrist von sechs Monaten und den Fahrerlaubniserwerb am 16.10.2007 erfüllt ist, hat der Senat in seinem im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluss vom 25.9.2009 (OVG des Saarlandes, Beschluss vom 25.9.2009 – 1 B 430/09 -, DAR 2009, 718 f. = ZfS 2009, 714 f., amtl. Abdr. S. 4 ff.) im Einzelnen dargelegt und insbesondere aufgezeigt, dass der Einwand des Klägers, Gegenteiliges ergebe sich aus der – zumindest entsprechend – anzuwendenden Vorschrift des § 69 a Abs. 5 Satz 2 StGB, nicht trägt. Hieran hält der Senat unter Bezugnahme auf seine damaligen Ausführungen fest.

Der dieser Argumentation seitens des Klägers im Zulassungsverfahren entgegengehaltene Einwand, aus einem Beschluss des Landgerichts Oldenburg vom 27.9.1966 ergebe sich, dass für den Beginn der Sperrfrist immer der Zeitpunkt der letzten tatrichterlichen Überprüfung maßgeblich sei, was fallbezogen bedeute, dass auf den Erlass des Urteils des Landgerichts Saarbrücken vom 5.4.2007 abzustellen sei, ist unerheblich. Aus den Leitsätzen des in Bezug genommenen Beschlusses des Landgerichts Oldenburg (LG Oldenburg, Beschluss vom 27.6.1966 – 6 Ms 35/66 – , juris) ergibt sich, dass dieser Entscheidung der seit 2.1.1975 in § 69 a Abs. 5 StGB geregelte Fall einer vorläufigen Entziehung der Fahrerlaubnis zugrunde lag, der vorliegend gerade nicht zur Diskussion steht.

3. § 28 Abs. 4 Nr. 4 1. Alt. FeV a.F. ist gemessen an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 1 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 4 RL 91/439/EWG europarechtskonform.

In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ist anerkannt, dass die Art. 1 Abs. 2 und 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/493/EWG es einem Mitgliedstaat nicht verwehren, einer Person, auf die in seinem Hoheitsgebiet eine Maßnahme des Entzugs der Fahrerlaubnis in Verbindung mit einer Sperrfrist für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis angewendet worden ist, die Anerkennung eines von einem anderen Mitgliedstaat während dieser Sperrzeit ausgestellten neuen Führerscheins zu versagen. (EuGH, Urteile vom 26.6.2008 – verbundene Rechtssachen C-329/06 und C-343/06 – (Wiedemann und Funk), juris, m.w.N.) Die Befugnis der zuständigen Behörden und der Gerichte eines Mitgliedstaats, die Anerkennung der Gültigkeit einer während einer Sperrfrist erworbenen EU-Fahrerlaubnis abzulehnen, sei uneingeschränkt und endgültig, auch wenn von dieser Fahrerlaubnis erst nach Ablauf der Sperrfrist Gebrauch gemacht werde. (EuGH, Beschluss vom 3.7.2008 – C-225/07 (Möginger) -, BA 45, 383 ff., 385) Dies bedeutet, dass die Nichtanerkennung einer während einer laufenden Sperrfrist in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Fahrerlaubnis keinen europarechtlich unzulässigen Eingriff in die Zuständigkeit des Ausstellermitgliedstaats darstellt.

Die Vorschrift des § 28 Abs. 4 Nr. 4 1. Alt. FeV a.F. bewirkt – entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen -, dass der Inhaber einer während einer laufenden Sperrfrist ausgestellten EU-Fahrerlaubnis nicht berechtigt ist, im Bundesgebiet Kraftfahrzeuge zu führen.

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat bezogen auf die Nrn. 2 und 3 des § 28 Abs. 4 FeV a.F. die Frage aufgeworfen, ob der zur Nichtanerkennung der ausländischen Fahrerlaubnis berechtigte Mitgliedstaat gehalten ist, die europarechtlich zulässige Versagung der Anerkennung im Einzelfall auf der Grundlage einer die Eignungsfrage umfassenden Prüfung durch Verwaltungsakt auszusprechen oder ob ihm die Möglichkeit offensteht, durch Erlass einer abstrakt-generellen Rechtsvorschrift vorzugeben, dass eine während einer laufenden Sperrfrist in einem anderen Mitgliedstaat erteilte Fahrerlaubnis den Fahrerlaubnisinhaber – ungeachtet einer etwaigen zwischenzeitlichen Wiedererlangung seiner Fahreignung – nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland berechtigt. Es beantwortet diese Frage im Sinne der erstgenannten Alternative und begründet dies im Wesentlichen damit, dass Nr. 2 (Wohnsitzerfordernis) und Nr. 3 (u.a. vorheriger Entzug der Fahrerlaubnis) der Vorschrift gemessen an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, nach welcher eine klare und unbedingte Verpflichtung zur Anerkennung der EU-Fahrerlaubnisse ohne jede Formalität bestehe, nicht europarechtskonform seien. Dem werde nicht schon durch das in § 28 Abs. 5 FeV a.F. vorgesehene Antragsverfahren betreffend die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis nach Wiederherstellung der Eignung genügt, da dieses Verfahren seinerseits voraussetze, dass der ausländischen Fahrerlaubnis zunächst die Gültigkeit abgesprochen wird, und es sich mithin als – europarechtlich unzulässige – Formalität darstelle. Gegenteiliges ergebe sich nicht daraus, dass der Anerkennungsgrundsatz auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes nicht unumschränkt gelte, sondern Ausnahmen für die Fälle des Missachtens einer inländischen Sperrfrist beziehungsweise des Vorhandenseins zweifelsfreier Hinweise auf einen Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis bestünden. Diese Ausnahmen ließen sich nur durch eine Prüfung im Einzelfall feststellen. In deren Rahmen müsse – auch mit Blick auf das Gebot der Rechtssicherheit – ermittelt werden, ob der Inhaber der ausländischen Fahrerlaubnis zwischenzeitlich seine Fahreignung wiedererlangt hat. Eine fortdauernde Versagung der Anerkennung der ausländischen Fahrerlaubnis stoße im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf Bedenken, wenn – etwa durch die in solchen Fällen regelmäßig veranlasste aktuelle medizinisch-psychologische Untersuchung – zutage trete, dass die vormaligen Fahreignungszweifel gegen den Inhaber der ausländischen Fahrerlaubnis nicht mehr begründet seien. Das Erfordernis einer solchen einzelfallbezogenen Prüfung, deren Ergebnis nicht stets von vornherein abschätzbar sei, schließe es aus, die Ablehnung der Anerkennung eines von einem anderen Mitgliedstaat der europäischen Gemeinschaft ausgestellten Führerscheins – und damit auch die Erfüllung jedenfalls des objektiven Straftatbestands des Fahrens ohne Fahrerlaubnis (§ 21 a StVG) – allein auf eine abstrakt-generelle Rechtsnorm wie § 28 Abs. 4 FeV a.F. zu gründen. (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.1.2009 – 16 B 1610/08 -, DAR 2009, 159 ff., und Urteil vom 8.5.2009 – 16 A 3373/07 -, DAR 2009, 480 ff.)

In einer späteren Entscheidung bringt das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen zum Ausdruck, dass es seine Rechtsprechung insbesondere dadurch gerechtfertigt sieht, dass die ausländische Fahrerlaubnisbehörde die Fahreignung des Betroffenen – wenngleich möglicherweise gemessen an den deutschen Bestimmungen unzulänglich – überprüft und die inländische Fahrerlaubnisbehörde das Ergebnis dieser Eignungsprüfung nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes grundsätzlich zu respektieren hat. (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 13.10.2009 – 16 B 1067/09 -, BA 47, 259 ff.) Diese Erwägung überzeugt schon deshalb nicht, weil dem Anwendungsbereich § 28 Abs. 4 FeV a.F. europarechtlich unbedenklich nur solche Fallgestaltungen unterstellt werden können, in denen die Mitgliedstaaten nach den Vorgaben des Europarechts ausnahmsweise nicht verpflichtet sind, die in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte Fahrerlaubnis anzuerkennen, d.h. gerade nicht hinnehmen müssen, dass nach den dortigen Feststellungen keine Eignungszweifel vorliegen.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof tritt der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen entschieden entgegen. Er hat seine gegenteilige Auffassung in seinem Beschluss vom 22.6.2009 (BayVGH, Beschluss vom 22.6.2009 – 11 CE 09.965 -, juris) hinsichtlich eines Falles, in dem das Wohnsitzerfordernis ausweislich der Eintragung im Führerschein nicht beachtet worden war (§ 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV a.F.), im Einzelnen dargelegt und zur Begründung entscheidend darauf abgestellt, dass die Forderung, es bedürfe bei Vorliegen eines eine Ausnahme vom Anerkennungsgrundsatz rechtfertigenden Tatbestands zwingend einer Einzelfallentscheidung der Fahrerlaubnisbehörde, weder in der Fahrerlaubnisverordnung, nach deren Wortlaut die durch eine unter Verletzung des Wohnsitzerfordernisses erworbene Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland nicht „gilt“, noch im europäischen Gemeinschaftsrecht beziehungsweise in höherrangigem innerstaatlichen Recht eine Stütze finde.

Das Gemeinschaftsrecht kenne keinen Rechtssatz des Inhalts, dass die Mitgliedstaaten nicht befugt seien, das ausnahmsweise Nichtbestehen einer aus dem Gemeinschaftsrecht resultierenden Rechtsposition (hier: der Befugnis, von einer EU-Fahrerlaubnis gemeinschaftsweit Gebrauch zu machen) durch eine nationale Rechtsnorm auszusprechen, die diese Rechtsfolge bereits als solche mit konstitutiver Wirkung herbeiführt. Das Europarecht fordere nicht, dass zu diesem Zweck erst ein rechtsgestaltend wirkender administrativer Einzelakt erlassen werden müsse. Das Gebot, Einschränkungen gemeinschaftsrechtlich verbürgter Rechte restriktiv zu handhaben, betreffe die materielle Reichweite derartiger Anspruchspositionen. Hiervon zu unterscheiden sei die Frage, auf welchem rechtstechnischen Weg ein Mitgliedstaat von der Befugnis Gebrauch machen dürfe, gemeinschaftsrechtlich zuerkannte Rechte unter bestimmten Voraussetzungen nicht zu gewähren. Erfolge dies durch eine unmittelbar Rechtswirkungen zeitigende Norm des Mitgliedstaates, die sich ihrem Inhalt nach innerhalb des durch das Gemeinschaftsrecht vorgegebenen materiell-rechtlichen Rahmens halte, so erlaube der gegenwärtige Stand der Spruchpraxis des Europäischen Gerichtshofs nicht die Annahme, dieser Mitgliedstaat handele gemeinschaftsrechtswidrig.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof führt in diesem Zusammenhang die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes vom 20.11.2008 (EuGH, Urteil vom 20.11.2008 – C-1/07 (Weber) -, DAR 2009, 26 ff.) und vom 19.2.2009 (EuGH, Urteil vom 19.2.2009 – C-321/07 (Schwarz) -, BA 46, 206 ff.) an, denen Strafverfahren zugrunde gelegen haben, in denen es um die Gültigkeit einer während der Wirksamkeit eines Fahrverbots ausgestellten Fahrerlaubnis beziehungsweise um die Gültigkeit eines in eine deutsche Fahrerlaubnis umgeschriebenen österreichischen Führerscheins ging, den deren Inhaber benutzte, nachdem ihm die deutsche Fahrerlaubnis entzogen worden war. In den zugrundeliegenden Strafverfahren sei jeweils der Strafvorwurf des Fahrens ohne Fahrerlaubnis erhoben worden und damit die strafrechtlich relevante Frage aufgeworfen gewesen, ob die ausländischen Fahrerlaubnisse im Inland Geltung beanspruchten. Der Europäische Gerichtshof habe entschieden, dass es „einem Mitgliedstaat“ nicht verwehrt sei, unter den konkret zu beurteilenden Sachverhaltsgestaltungen die Anerkennung der EU-Fahrerlaubnisse abzulehnen. Wäre – so der Bayerische Verwaltungsgerichtshof – zur Versagung der Anerkennung aus Gründen des Gemeinschaftsrechts ein durch den Aufnahmestaat zu erlassender rechtsgestaltender Verwaltungsakt erforderlich, durch den die ausländische EU-Fahrerlaubnis mit konstitutiver Wirkung für ungültig zu erklären wäre, hätte es sich nahezu unabweisbar aufgedrängt, dass der Europäische Gerichtshof in seinen Entscheidungen auf dieses Erfordernis hingewiesen hätte. Bestünde nämlich ein solches Erfordernis, so hätten die Angeklagten beider Ausgangsverfahren, denen gegenüber entsprechende Verwaltungsakte nicht erlassen worden waren, nicht – wie nach Bejahung der Vorlagefragen durch den Europäischen Gerichtshof geschehen – wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis verurteilt werden dürfen.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof argumentiert weiter, dass sich auch aus der sonstigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zum Fahrerlaubnisrecht und dem Umstand, dass in den anders gelagerten Fällen eines nach Erwerb der EU-Fahrerlaubnis liegenden, einen Fahrerlaubnisentzug rechtfertigenden Verhaltens eine ausdrückliche Aberkennungsentscheidung notwendig ist, nicht herleiten lasse, dass eine ausnahmsweise zulässige Nichterkennung einer EU-Fahrerlaubnis aus Gründen des Gemeinschaftsrechts durch konstitutiven Verwaltungsakt erfolgen müsse. Dabei befasst er sich im Einzelnen mit den Argumenten des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen und zeigt auf, dass diese nicht überzeugen.

Der Senat hat sich die Argumentation des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs bereits in seinem Urteil vom 2.12.2009 (OVG des Saarlandes, Urteil vom 2.12.2009 – 1 A 472/08 -, juris) zu Eigen gemacht und sie bekräftigt. Die Frage, ob die nach materiellem Europarecht zulässige Nichtanerkennung einer EU-Fahrerlaubnis einer konstitutiven Aberkennungsentscheidung bedarf oder durch eine abstrakt-generelle Rechtsnorm erfolgen kann, berührt nicht die Ausgestaltung der rechtlichen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und beurteilt sich daher ausschließlich nach innerstaatlichem Recht. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu dem den Mitgliedstaaten vom Europäischen Gerichtshof zugestandenen Recht, in ihrem Hoheitsgebiet die Anerkennung einer von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Fahrberechtigung unter bestimmten Voraussetzungen abzulehnen („kann“), schon Ende 2008 klargestellt, dass es den Mitgliedstaaten die Befugnis zu einer entsprechenden Gestaltung ihres innerstaatlichen

Rechts vermittelt (BVerwG, Urteile vom 11.12.2008 – 3 C 26/07 -, BVerwGE 132, 315 ff., und – 3 C 38/07 -, ZfS 2009, 233 ff.) , d. h. die Mitgliedstaaten haben in eigener Verantwortung zu entscheiden, wie sie dieses ihnen zuerkannte Recht innerstaatlich umsetzen. Dementsprechend enthalten konsequenterweise weder die europarechtlichen Vorschriften diesbezügliche Vorgaben noch hat der Europäische Gerichtshof bisher Veranlassung gesehen, sich zu dieser Problematik ausdrücklich zu äußern.

Entgegen der Argumentation des Klägers kann aus den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes vom 26.6.2008 nicht hergeleitet werden, dass eine ab-strakt-generelle Regelung wie § 28 Abs. 4 FeV nicht europarechtskonform ist. Der Kläger meint, dem Tenor der genannten Entscheidungen sei zu entnehmen, dass eine Fahrerlaubnis, hinsichtlich derer ausnahmsweise keine Anerkennungspflicht bestehe, bis zum Ergehen einer konstitutiven Aberkennungsentscheidung gültig bleibe. Im Tenor heißt es, dass es einem Mitgliedstaat während einer durch den Ausstellermitgliedstaat erfolgenden Überprüfung der Modalitäten der Ausstellung eines Führerscheins nicht verwehrt sei, die Aussetzung der Fahrberechtigung anzuordnen, wenn sich aus den Angaben im Führerschein oder anderen von dem Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen ergebe, dass das Wohnsitzerfordernis zur Zeit der Ausstellung des Führerscheins nicht erfüllt gewesen sei. Diese Befugnis zur Aussetzung der Fahrberechtigung setzt nach Dafürhalten des Klägers voraus, dass die Fahrberechtigung trotz der Mißachtung des Wohnsitzerfordernisses fortbesteht. Diese Schlussfolgerung überzeugt nicht.

Denn zum Einen begründet der Europäische Gerichtshof seine Entscheidung damit, dass es einem Mitgliedstaat, der wegen Nichterfüllung des Wohnsitzerfordernisses ausnahmsweise berechtigt ist, die Anerkennung abzulehnen, erst recht nicht verwehrt werden kann, die Fahrberechtigung des Führerscheininhabers während einer durch den Ausstellermitgliedstaat veranlassten Überprüfung auszusetzen. Zum Anderen besagt die vom Europäischen Gerichtshof in der Tenorierung seiner Entscheidung verwendete Formulierung nur, dass es dem Mitgliedstaat nicht verwehrt ist, die Gültigkeit einer unter Nichtbeachtung des Wohnsitzerfordernisses erteilten Fahrerlaubnis auszusetzen. Für eine solche Aussetzungsentscheidung besteht indes innerstaatlich ein Bedürfnis nur dann, wenn die ausländische Fahrerlaubnis nicht bereits kraft innerstaatlicher Rechtsvorschrift ungültig ist. Die klägerseits in Bezug genommenen Entscheidungen rechtfertigen nicht den Schluss, dass eine innerstaatliche Vorschrift, die die Ungültigkeit einer während einer laufenden Sperrfrist erteilten EU-Fahrerlaubnis kraft Gesetzes anordnet, europarechtswidrig ist.

Für die Annahme, dass das Europarecht der durch § 28 Abs. 4 Nr. 4 1. Alt. FeV a.F. getroffenen Entscheidung, einer während einer laufenden Sperrfrist erteilten EU-Fahrerlaubnis kraft Gesetzes die Gültigkeit im Inland abzusprechen, nicht entgegensteht, spricht schließlich der in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärte Umstand, dass die Befugnis eines Mitgliedstaats, die Anerkennung einer solchen Fahrerlaubnis abzulehnen, uneingeschränkt und endgültig gilt, auch wenn der Fahrerlaubnisinhaber von der Fahrerlaubnis erst nach Ablauf der Sperrfrist Gebrauch gemacht haben sollte und der Ablehnung der Anerkennung kein Verhalten nach Erteilung der Fahrerlaubnis zugrunde liegt (EuGH, Beschluss vom 3.7.2008 – C-225/07 (Möginger), a.a.O.) . Alleinige Voraussetzung der Nichtanerkennung ist mithin in diesen Fällen die Tatsache der Erteilung während der laufenden Sperrfrist. Der Europäische Gerichtshof hat ausdrücklich klargestellt, dass der Fortbestand der Befugnis zur Nichtanerkennung nicht von einem Fehlverhalten nach Erteilung der Fahrerlaubnis abhängt. Nimmt man zusätzlich in den Blick, dass grundsätzlich erst ein Fehlverhalten nach Erteilung der Fahrerlaubnis dem Mitgliedstaat nach Art. 8 Abs. 2 RL 91/439/EWG die Möglichkeit eröffnen würde, eine eigene Eignungsprüfung durchzuführen, so wird deutlich, dass das Europarecht nicht verlangt, dass eine einzelfallbezogene Eignungsprüfung Voraussetzung einer Nichtanerkennung sein muss. Es billigt den Mitgliedstaaten vielmehr ohne Weiteres die Befugnis zu, eine während einer Sperrfrist erteilte Fahrerlaubnis auch nach deren Ablauf nicht anzuerkennen, und verlangt daher gerade nicht die vorherige Durchführung einer negativ verlaufenden Eignungsprüfung. Dann aber steht der Nichtanerkennung im Wege einer entsprechenden generell-abstrakten Regelung, wie sie durch § 28 Abs. 4 Nr. 4 FeV getroffen wurde, nichts entgegen. Es obliegt allein den Mitgliedstaaten, die Modalitäten einer europarechtlich zulässigen Versagung der Anerkennung einer ausländischen Fahrerlaubnis durch ihr innerstaatliches Recht zu regeln.

Dies ist durch § 28 Abs. 4 Nr. 4 1. Alt. i.V.m. Abs. 5 FeV a.F. in zulässiger Weise geschehen. Abs. 5 Satz 1 der Vorschrift gibt vor, dass das Recht, von einer während einer laufenden Sperrfrist erteilten EU-Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen, auf Antrag zu erteilen ist, wenn die Gründe für die Sperre nicht mehr bestehen. Nach der bundesdeutschen Rechtslage begründet eine unter Nichtbeachtung einer Sperrfrist erteilte EU-Fahrerlaubnis mithin kraft Gesetzes (§ 28 Abs. 4 Nr. 4 FeV a.F.), ohne dass es auf das Fortbestehen von Eignungsmängeln ankäme, im Inland kein Recht zum Führen von Kraftfahrzeugen. Dem Inhaber der ausländischen Fahrerlaubnis steht dabei für den Fall, dass die Eignungsmängel, die zur Verhängung einer Sperrfrist geführt haben, nicht mehr fortbestehen, ein Anspruch darauf zu, dass ihm das Recht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland (erneut) zuerkannt wird, wobei die zur Vorbereitung einer solchen Entscheidung notwendige Überprüfung der Eignungsfrage durch die Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 28 Abs. 5 FeV einen entsprechenden Antrag voraussetzt.

Die Behörde, die etwa aufgrund einer Verkehrskontrolle Kenntnis davon erlangt, dass ein anderer Mitgliedstaat unter Nichtbeachtung einer im Inland angeordneten Sperrfrist eine Fahrerlaubnis erteilt hat, ist mithin nach der europarechtskonformen und daher nur an übergeordnetem innerstaatlichen Recht zu messenden gesetzlichen Konzeption nicht gehalten, die Kraftfahreignung von Amts wegen einer Überprüfung zu unterziehen. Dies ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten unbedenklich, denn dem betroffenen Inhaber einer ihn gemäß § 28 Abs. 4 Nr. 4 FeV a.F. nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet berechtigenden EU-Fahrerlaubnis steht es jederzeit offen, die Zuerkennung dieses Rechts nach Maßgabe des § 28 Abs. 5 FeV zu beantragen. Es gibt auch mit Blick auf sonstige verfassungsrechtliche Vorgaben – insbesondere den Gleichbehandlungsgrund-satz – keinen Grund, ihn anders zu behandeln als Personen, die die erforderlichen Eignungsvoraussetzungen zwar in tatsächlicher Hinsicht (wieder) erfüllen, aber mangels Beantragung einer Fahrerlaubnis keiner Eignungsprüfung unterzogen werden und demgemäß über keine Fahrerlaubnis verfügen.

4. Dem Beklagten stand bei diesen Gegebenheiten die Möglichkeit offen, wie geschehen allein gestützt auf § 28 Abs. 4 Nr. 4 1. Alt. FeV a.F., d.h. ohne vorherige Eignungsprüfung, durch Erlass eines entsprechenden Verwaltungsaktes klarzustellen, dass die in der Tschechischen Republik erworbene Fahrerlaubnis den Kläger nicht berechtigt, im Bundesgebiet Kraftfahrzeuge zu führen.

Gegenteiliges ergibt sich nicht aus den vom Kläger in Bezug genommenen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinen Urteilen vom 11.12.2008 (BVerwG, Urteile vom 11.12.2008 – 3 C 26 und 38/07 -, jeweils a.a.O.) zum Nachweis fehlender Eignung. Denn in den diesen Entscheidungen zugrunde liegenden Fällen war zur Zeit des behördlichen Tätigwerdens nach dem damaligen Stand der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes nicht abschließend geklärt, ob die Behörde dem Inhaber der ausländischen Fahrerlaubnis eine der in § 28 Abs. 4 FeV a.F. geregelten Ausnahmen von der Geltung einer EU-Fahrerlaubnis entgegenhalten durfte. Gleichwohl – so das Bundesverwaltungsgericht – habe die Behörde sicherstellen müssen, dass der Kläger, sollte sich seine fehlende Eignung erweisen, in Deutschland kein Kraftfahrzeug würde führen dürfen. Ausgehend davon sei es ihr nicht verwehrt gewesen, in Übereinstimmung mit dem Kläger die Geltung der tschechischen Fahrerlaubnis im Inland zu unterstellen und ein förmliches Aberkennungsverfahren durchzuführen. Dabei sei die Behörde an die rechtlichen Voraussetzungen eines solches Verfahrens gebunden gewesen, zu denen insbesondere der Nachweis fehlender Eignung gehöre.

Diese Urteile vermögen mithin den klägerseits gezogenen Schluss, die bisher vorliegenden Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Problematik bestätigten, dass eine EU-Fahrerlaubnis, die ausnahmsweise nicht der europarechtlichen Anerkennungspflicht unterfalle, nicht bereits nach § 28 Abs. 4 FeV a.F. ungültig sei, sondern durch konstitutiven Verwaltungsakt aberkannt werden müsse, nicht zu stützen.

Dass die Rechtsfolge der Ungültigkeit der tschechischen Fahrerlaubnis des Klägers mithin bereits kraft Gesetzes eingetreten ist, hinderte den Beklagten nicht, den Kläger durch Erlass eines entsprechenden Verwaltungsakts auf seine fehlende Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet ausdrücklich hinzuweisen. Dass der Beklagte seinen gegenüber dem Kläger erlassenen Bescheid vom 15.4.2009 als Aberkennung des Rechts, von der ausländischen Fahrerlaubnis in Deutschland Gebrauch zu machen, bezeichnet und dementsprechend unter Nr. 1 verfügt hat, dass besagtes Recht aberkannt wird, ist unschädlich.

Der Senat hatte sich bereits in seinem Urteil vom 2.12.2009 (OVG des Saarlandes, Urteil vom 2.12.2009 – 1 A 472/08 -, a.a.O.) mit der Problematik der Umdeutung einer als Aberkennungsbescheid bezeichneten Verfügung in einen feststellenden Bescheid zu befassen und deren Zulässigkeit unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 14.2.2007 – 6 C 28/05 -, Buchholz 442.066 § 150 TKG Nr. 3) und des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg (VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 9.9.2008 – 10 S 994/07 -, DAR 2008 660 ff., und vom 16.9.2008 – 10 S 2925/06 -, ZfS 2009, 56 ff.) im Einzelnen begründet. Hieran wird festgehalten.

Nach alldem steht fest, dass der Bescheid des Beklagten vom 15.4.2009 rechtmäßig ist, weswegen die Berufung des Klägers gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts der Zurückweisung unterliegt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision wird in Anwendung des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Beschluss

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 5.000 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 46 der Empfehlungen des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

OVG Saarlouis Urteil vom 28.7.2010, 1 A 185/10

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  • Veröffentlicht: 28.07.2010